Lokus Diskriminasi:

Menimbang huruf b, yang berbunyi sebagai berikut: “bahwa sebagai salah satu perwujudan dan pelaksanaan ajaran Agama Islam adalah cermin dari pakaiannya dalam kehidupan sehari-hari;”

Menimbang huruf c, yang berbunyi sebagai berikut: “bahwa menutup aurat di dalam Islam hukumnya adalah wajib baik dalam ibadah yang bersifat mahdah maupun yang bersifat ammah;”

Menimbang huruf d, yang berbunyi sebagai berikut: “bahwa untuk terwujudnya suasana kehidupan masyarakat yang berkepribadian muslim dan muslimah serta dalam upaya mewujudkan masyarakat Kabupaten Mandailing Natal yang beriman dan bertaqwa, maka dipandang perlu menetapkan Peraturan Daerah tentang Berpakaian Muslim dan Muslimah.”

Pasal 1 huruf c, yang berbunyi sebagai berikut: “Pakaian muslim dan muslimah adalah yang bercirikan Islami;”

Pasal 3, yang berbunyi sebagai berikut: “Tujuan berpakaian muslim dan muslimah adalah: Membentuk sikap sebagai orang Muslim dan Muslimah yang berakhlak mulia;

Membiasakan diri berpakaian Muslim dan Muslimah dalam kehidupan sehari-hari baik dalam kehidupan berkeluarga maupun di hadapan masyarakat umum;

Pasal 4, yang berbunyi sebagai berikut: “Fungsi berpakaian Muslim dan Muslimah untuk menjaga kehormatan dan harga diri, sebagai identitas muslim dan muslimah, serta untuk menghindari kemungkinan terjadinya ancaman dan gangguan dari pihak lain.”

Pasal 7 ayat (1) angka 3), yang berbunyi sebagai berikut: ”Memakai kerudung yang menutupi rambut, telinga, leher, tengkuk, dan dada.”

Pasal 7 ayat (2), yang berbunyi sebagai berikut: “Pakaian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak tembus pandang dan tidak memperlihatkan lekuk-lekuk tubuh (tidak ketat).

Pasal 8, yang berbunyi sebagai berikut: “Ketentuan memakai pakaian muslim dan muslimah bagi Siswa dan Mahasiswa sebagaimana dimaksud pada Pasal 6 ayat (1) huruf b sebagai berikut:
Laki-laki
Memakai celana panjang.
Memakai baju lengan panjang/pendek
Perempuan
Memakai baju lengan panjang yang menutupi pinggul
Memakai rok atau celana panjang yang menutupi sampai mata kaki
Memakai kerudung yang menutupi rambut, telinga, leher, tengkuk, dan dada.
Pasal 9, yang berbunyi sebagai berikut: ”Ketentuan memakai pakaian Muslim dan Muslimah pada lembaga pendidikan Sekolah dan Luar Sekolah sebagaimana dimaksud pada Pasal 6 ayat (1) huruf c, menyesuaikan dengan ketentuan yang berlaku pada karyawan/karyawati.”

Pasal 10, yang berbunyi sebagai berikut: “Ketentuan memakai pakaian Muslim dan Muslimah pada acara resmi sebagaimana dimaksud pada Pasal 6 ayat (1) huruf d, menyesuaikan dengan jenis acara dan ketentuan yang berlaku setempat.”

Pasal 11 pengaturan mengenai sanksi, sebagai berikut:
“a. bagi karyawan/karyawati, dosen/guru-guru dan lain-lain dikenakan sanksi sesuai dengan ketentuan disiplin pegawai;
b. bagi siswa dan mahasiswa dikenakan sanksi secara bertingkat, sebagai berikut:
1) ditegur secara lisan;
2) ditegur secara tertulis;
3) diberitahukan kepada orang tua;
4) tidak diperbolehkan mengikuti pelajaran di sekolah;
5) dikeluarkan/dipindahkan dari sekolah.”
13. Pasal 14, yang berbunyi sebagai berikut:
“(1) Peraturan Daerah ini berlaku bagi masyarakat yang beragama Islam dan berdomisili dan atau bekerja di Daerah;
(2) Bagi karyawan/karyawati, mahasiswa/mahasiswi, siswa/siswi dan pelajar serta masyarakat yang tidak beragama Islam busananya menyesuaikan dengan ketentuan yang berlaku bagi Agamanya masing-masing.”

Catatan:
Pasal 1 huruf a dan b Perda a quo tidak ditemukan dalam dokumen.
Pasal 2 Perda a quo terdapat dalam dokumen namun tidak dapat dibaca.
Pasal 3 angka 3) Perda a quo terdapat dalam dokumen namun tidak dapat dibaca.
Pasal 5, 6, dan 7 Perda a quo tidak ditemukan dalam dokumen, kecuali Pasal 7 ayat (1) angka 3) dan ayat (2) dan (3).

Analisis Diskriminasi
Menimbang huruf b, c dan d, Pasal 1 huruf c, Pasal 3, dan Pasal 4 Perda a quo merupakan bentuk Diskriminasi atau pembedaan perlakuan atas dasar agama.

Pasal a quo mengatur ketentuan bagi penganut agama tertentu di masyarakat dalam regulasi yang berlaku umum bagi semua masyarakat. Hal ini menunjukkan pemerintah daerah setempat melakukan tindakan favoritisme (pengutamaan) terhadap suatu kelompok agama tertentu di masyarakat sehingga pada saat bersamaan sekaligus menyingkirkan kelompok masyarakat lainnya yang berbeda agama. Masyarakat yang menganut agama yang berbeda dengan agama yang diatur dalam ketentuan ini disingkirkan melalui pendefinisian makna iman dan bertakwa yang disandarkan pada pemaknaan dari suatu agama tertentu saja.

Sementara itu, melekatkan makna iman dan takwa serta akhlak mulia pada model berbusana merupakan suatu kekeliruan yang nyata dalam memaknai ajaran agama Islam yang dirujuk oleh Perda a quo. Keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia bukan terletak pada formalitas cara berpakaian atau bertingkah laku yang meniru adat dan kebiasaan dari bangsa lain, melainkan terletak pada setiap tindakan, ucapan, perbuatan, tingkah laku, sampai dengan kebijakan yang mampu menghapuskan kesewenang-wenangan terhadap kelompok rentan di masyarakat dan menciptakan kehidupan yang aman, nyaman, terhindar dari kekerasan dan segala bentuk kejahatan termasuk korupsi dalam kehidupan berbangsa dan bermasyarakat. Perubahan kebiasaan berpakaian tidak serta merta berkorelasi dengan pembangunan akhlak mulia karena perubahan sikap, perilaku, tingkah laku sampai dengan kebijakan yang selaras dengan ajaran Islam seharusnya dibangun melalui pendidikan yang membebaskan manusia dari penghambaan kepada selain Sang Maha Kuasa, termasuk penghambaan kepada sesama makhluk melalui tafsir tunggal ajaran agama dalam penentuan jenis pakaian.

Pasal 4 sepanjang frasa “serta untuk menghindari kemungkinan terjadinya ancaman dan gangguan dari pihak lain” Perda a quo merupakan Diskriminasi bersifat tidak langsung terhadap perempuan, yang menghubungkan terjadinya ancaman atau gangguan terhadap perempuan dengan pakaian yang dikenakan.

Ketentuan dalam pasal ini mengandung asumsi bahwa pilihan berpakaian seseorang terkait dengan terjadinya kekerasan terhadap dirinya. Atau dengan kata lain, pasal ini hendak menyatakan bahwa seseorang yang tidak menggunakan jenis pakaian muslim/muslimah akan dianggap wajar apabila mengalami pelecehan atau kekerasan seksual. Dalam hal ini, pakaian muslim/muslimah dianggap akan lebih melindungi pemakainya dari potensi ancaman dan gangguan berupa pelecehan atau kekerasan seksual.

Sementara itu, pasal ini memang tidak menyebutkan siapa yang rentan mengalami ancaman atau gangguan dari pihak lain. Namun, mengingat korban pelecehan dan kekerasan seksual lebih banyak perempuan, pasal ini secara tidak langsung menyiratkan tuduhan kepada perempuan yang tidak berpakaian sebagaimana pakaian yang bercirikan islami sebagai pihak yang dianggap mengundang terjadinya kekerasan (victim blaming).

Padahal, hubungan antara pakaian yang dikenakan dengan terjadinya pelecehan atau kekerasan seksual adalah mitos belaka. Contoh paling gamblang adalah kasus perkosaan dan eksploitasi seksual terhadap belasan santriwati di Bandung yang terungkap pada Desember 2021, di mana pelaku bernama Herry Wirawan adalah sosok yang dianggap berilmu dan beriman terutama karena posisinya sebagai pengasuh dan pendiri pesantren tempat para korban itu berada. Pertanyaannya, kurang tertutup bagaimana lagi jenis pakaian yang dikenakan korban? Hal ini sekaligus menunjukkan bahwa norma dalam Perda a quo tidaklah sesuai dengan upaya pencegahan kekerasan seksual yang seharusnya diletakkan pada langkah sistemik mengubah cara pandang setiap orang terhadap tubuh dan seksualitas orang lain untuk dihormati dan dilindungi karena harkat dan martabat setiap orang itu sebagai manusia.

Pasal 7 ayat (1) dan (2), Pasal 8, Pasal 9, dan Pasal 10 Perda a quo merupakan Diskriminasi atas dasar jenis kelamin dan moralitas, dan bersifat diskriminasi tidak langsung terhadap perempuan.

Ketentuan Pasal a quo merumuskan jenis pakaian bagi perempuan dengan menyebutkan bagian tubuh tertentu dari perempuan yang harus ditutupi. Demikian pula halnya bentuk lekuk tubuh perempuan. Ketentuan ini menyiratkan asumsi bahwa tubuh perempuan adalah sumber penggoda sehingga harus ditutupi sedemikian rupa, sementara hal yang sama tidak berlaku bagi laki-laki.

Selain itu, ketentuan ini juga membatasi pilihan jenis penutup kepala yang dapat dikenakan oleh perempuan, di mana Pasal a quo mengatur jenis penutup kepala tertentu -yaitu yang menutupi rambut, leher, telinga, tengkuk, dan dada- yang wajib dikenakan oleh perempuan. Ketentuan ini dengan sendirinya menegasikan keragaman jenis penutup kepala perempuan yang selama ini berkembang di nusantara, termasuk keragaman jenis penutup kepala dalam Islam yang pada hakikatnya sangat tergantung dengan adat dan tradisi masyarakat setempat. Khasanah keislaman klasik sebagaimana tercermin dalam berbagai kitab fiqih menunjukkan bahwa tidak ada satu tafsir tunggal atas jenis pakaian yang dianjurkan dikenakan oleh perempuan. Oleh karena itu, tentu tidaklah elok jika Perda a quo menetapkan satu jenis penutup kepala sebagai pakaian yang bercirikan islami di tengah keragaman penerapan ajaran agama Islam itu sendiri di berbagai belahan dunia termasuk di Indonesia.

Di sisi lain, ketentuan dalam pasal-pasal ini terlihat bersifat netral dengan mengatur kewajiban tidak hanya bagi perempuan melainkan laki-laki dalam penggunaan pakaian muslim dan muslimah. Namun, sesungguhnya ketentuan ini merupakan diskriminasi yang bersifat tidak langsung terhadap perempuan, mengingat dalam praktik di lapangan jenis pakaian bagi perempuan beragama Islam dicirikan dengan karakteristik tertentu, sementara ciri pakaian pada laki-laki tidak menunjukkan identitas agama manapun. Ketentuan ini mendiskriminasi perempuan dengan secara tidak langsung meletakkan perempuan sebagai objek pengaturan dalam penggunaan berpakaian yang diidentikkan sebagai bercirikan islami, di mana hal yang sama tidak dialami oleh laki-laki.

Pasal 11 Perda a quo merupakan Diskriminasi bersifat langsung dan Diskriminasi sebagai Dampak.

Pasal a quo bersifat diskriminasi secara langsung, yaitu melalui norma dalam kebijakan (de jure) yang menyatakan pengurangan atau penghapusan atas penggunaan hak asasi manusia dilakukan berdasarkan ketiadaan pelaksanaan kewajiban oleh pihak yang tidak menaati ketentuan dimaksud. Padahal, kewajiban yang dirumuskan melalui Perda a quo tidaklah tepat dirumuskan sebagai kewajiban karena memilih jenis pakaian merupakan hak asasi manusia khususnya hak atas kebebasan berekspresi dan berkeyakinan. Apalagi, terdapat keragaman penafsiran ajaran agama mengenai jenis pakaian yang dapat dikenakan oleh laki-laki maupun perempuan.

Pasal a quo juga merupakan diskriminasi sebagai dampak, di mana ketentuan pasal ini membuat terjadinya pengurangan atau pembatasan atas penikmatan hak asasi manusia. Antara lain, hak atas pendidikan bagi siswa atau mahasiswa yang dianggap tidak memenuhi ketentuan ini. Ketentuan ini tentu merugikan siswa atau mahasiswa yang bersangkutan, karena setiap orang berhak atas pendidikan dan tidak dapat dikurangi atau dihapuskan hanya karena pilihan jenis pakaian yang dikenakan berbeda dengan tafsir yang dipahami oleh pihak sekolah atau perguruan tinggi yang bersangkutan. Ketentuan ini juga berpotensi meniadakan hak asasi manusia siswa atau mahasiswa yang berbeda agama -khususnya perempuan- yang tidak tertutup kemungkinan mengalami keterpaksaan untuk mematuhi ketentuan ini agar tidak mengalami sanksi yang dirumuskan dalam Pasal a quo.

Pengurangan/penghapusan/peniadaan hak asasi manusia oleh pasal ini dapat terjadi terhadap:
hak atas pendidikan;
hak atas rasa aman dan jaminan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi; dan
hak atas jaminan kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan
Di mana pengurangan dan penghapusan hak tersebut dilakukan melalui ketentuan pemberian sanksi kepada seseorang yang tidak menaati ketentuan ini.

Pasal 14 ayat (1) dan (2) Perda a quo merupakan Diskriminasi yang bersifat tidak langsung terhadap penganut agama selain Islam khususnya perempuan.

Ketentuan Pasal 14 ini mengecualikan penganut agama selain Islam dari ketentuan yang dirumuskan tentang pakaian muslim dan muslimah. Namun sebagaimana diuraikan sebelumnya, ketentuan Pasal 11 Perda a quo merupakan ketentuan yang dapat memaksa siswa dan mahasiswa yang berbeda agama -khususnya perempuan- terpaksa mematuhi ketentuan ini demi terhindar dari sanksi. Artinya, ketentuan Pasal 14 merupakan pasal yang mengandung diskriminasi tidak langsung terhadap penganut agama lain, di mana pasal ini seolah-olah memberikan kebebasan kepada penganut agama lain untuk berbusana sesuai dengan ketentuan agamanya masing-masing, namun dalam praktik ketentuan itu dapat diabaikan oleh pihak sekolah atau perguruan tinggi atau pihak lainnya terutama karena keberadaan Pasal 11 yang memberikan sanksi kepada pihak-pihak yang tidak mematuhi ketentuan yang ditetapkan.

Selain itu, sejumlah praktik di daerah yang menerapkan perda serupa, misalnya di Sumatera Barat, atas nama himbauan pada akhirnya tetap mewajibkan perempuan yang beragama selain Islam untuk mengenakan pakaian yang ditetapkan sebagai pakaian muslim/muslimah. Situasi itu juga dapat terjadi di Mandailing Natal, di mana ketiadaan pelaporan atau pengaduan mengenai situasi tersebut bukan berarti diskriminasi itu tidak terjadi, namun perlu dicermati kekhawatiran penganut agama lain akan mengalami persekusi atau penjatuhan sanksi secara nyata apabila melaporkan diskriminasi yang dialami, terutama apabila kelompok yang berbeda agama merupakan penganut agama yang minoritas dari sisi jumlah sehingga rentan terintimidasi.

Diskriminasi berdasarkan ketentuan ini juga dapat terjadi berdasarkan jenis kelamin, di mana praktik penerapan ketentuan tersebut menuntut kepatuhan perempuan -yang beragama apapun- untuk mengenakan pakaian muslimah. Sementara itu, tuntutan yang sama tidak dilakukan terhadap laki-laki penganut agama yang berbeda karena ciri pakaian laki-laki tidak menunjukkan identitas keagamaan tertentu.

Bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan:
a. Menimbang huruf b, c dan d, Pasal 1 huruf c, Pasal 3, dan Pasal 4 Perda a quo bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 (Jaminan kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan) dan Pasal 6 ayat (1) huruf a UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Asas Pengayoman)
b. Kebijakan yang ditujukan untuk penganut agama tertentu dalam regulasi yang berlaku umum bagi semua masyarakat menunjukkan adanya penempatan suatu kelompok lebih tinggi daripada lainnya di hadapan hukum dan pemerintahan. Hal ini bertentangan dengan asas jaminan kesamaan kedudukan warga negara, sebagaimana diatur dalam Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.
c. Selain itu, ketentuan ini tidak sesuai dengan asas pengayoman sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat 1 huruf (a) UU Nomor 12 Tahun 2011: “Setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan harus berfungsi memberikan pelindungan untuk menciptakan ketentraman masyarakat.”
d. Regulasi yang mengatur ketentuan yang ditujukan bagi suatu penganut agama tertentu dalam regulasi yang bersifat umum tidak mencerminkan perlindungan bagi seluruh kelompok masyarakat. Hal ini juga berpotensi menimbulkan kecemburuan sosial di kalangan masyarakat yang kepentingannya tidak diakomodasi dalam regulasi, sekalipun mereka tidak berani menyatakan hal tersebut terutama dalam posisi jumlah penganut agama tertentu yang diakomodasi lebih banyak di masyarakat tersebut.
e. Pasal 7 ayat (1) dan (2), Pasal 8, Pasal 9, dan Pasal 10 Perda a quo bertentangan dengan Pasal 28E ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 (Hak berekspresi dan kebebasan meyakini kepercayaan)
f. Penggunaan jenis pakaian apapun bagi setiap orang merupakan perwujudan hak atas kebebasan berekspresi sebagai bagian dari hak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap sesuai dengan hati nuraninya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28E ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Pewajiban jenis pakaian tertentu yang harus dikenakan oleh seseorang merupakan pelanggaran atas hak ini, karena pewajiban tersebut membuat seseorang tidak diperbolehkan memilih sendiri jenis pakaian yang dikenakan yang sesuai dengan pikiran dan sikap sesuai hati nuraninya serta keyakinan atas tafsir agama yang diyakininya. Dalam hal ini, tidaklah tepat apabila institusi negara melalui pemerintah daerah memaksakan satu tafsir tunggal atas jenis pakaian yang dianggap paling sesuai dengan ajaran agama.
g. Pasal 4, Pasal 7 ayat (1) dan (2), Pasal 8, Pasal 9, dan Pasal 10 Perda a quo, bertentangan dengan Pasal 28G ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 (Hak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi)
h. Pengaturan jenis pakaian tertentu bagi perempuan dengan mencirikan bagian tubuh seperti dada dan pinggul menunjukkan alam pikiran yang menganggap tubuh perempuan adalah sumber godaan sehingga harus ditutupi, sementara dalam ketentuan yang sama bagian tubuh tertentu dari laki-laki tidak diatur karena mengandung asumsi bahwa tubuh laki-laki tidak akan menggoda lawan jenisnya. Asumsi dan stereotipe di balik ketentuan ini mengakibatkan pembedaan perlakuan atas dasar jenis kelamin dan bertentangan dengan jaminan hak atas rasa aman bagi setiap orang, termasuk aman dari pandangan negatif terhadap diri dan tubuhnya yang merupakan pemberian dari Yang Maha Kuasa.
i. Pasal 11 Perda a quo bertentangan dengan Pasal 31 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 (Hak atas pendidikan), Pasal 28G ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 (Hak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi), dan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 (Jaminan kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan)
j. Setiap warga negara berhak mendapat pendidikan tanpa terkecuali. Hak ini tidak dapat dikurangi atau dihapuskan atas dasar apapun, termasuk atas dasar jenis pakaian yang dikenakan dan agama yang dianut. Dengan demikian, ketentuan Pasal 11 Perda a quo khususnya terkait ketentuan yang memberikan sanksi terhadap siswa dan mahasiswa sampai dikeluarkan dari sekolah merupakan pelanggaran atas jaminan setiap orang untuk menikmati pendidikan. Demikian pula halnya siswa dan mahasiswa penganut agama lain yang berpotensi mematuhi ketentuan ini dengan keterpaksaan untuk menghindar dari sanksi yang ditentukan merupakan pihak yang terancam kehilangan hak atas pendidikan berdasarkan ketentuan pasal a quo.
k. Selain itu, ketentuan yang mewajibkan seseorang menggunakan jenis pakaian tertentu yang mencirikan suatu agama tertentu bertentangan dengan jaminan perlindungan bagi setiap warga negara untuk berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi. Masyarakat menjadi terhalang untuk menggunakan jenis pakaian yang berbeda dengan ketentuan Perda a quo sekalipun jenis pakaian itu diakui dalam penafsiran ajaran agama sebagai pakaian yang layak dikenakan oleh penganut agama tersebut. Hal ini sekaligus menunjukkan ketentuan pasal a quo juga bertentangan dengan jaminan persamaan kedudukan di hadapan hukum, di mana setiap orang berhak untuk diperlakukan sama di hadapan hukum terlepas dari penafsiran keagamaan yang diyakininya.
l. Ketentuan ini juga melanggar hak atas rasa aman di mana klausul yang mewajibkan dalam ketentuan ini berdampak penghukuman terhadap setiap orang yang tidak melaksanakan ketentuan tersebut. Padahal, penggunaan jenis pakaian merupakan pilihan setiap orang, bukan kewajiban.
m. Pasal 14 Perda a quo secara tidak langsung bertentangan dengan Pasal 29 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 (Jaminan atas hak Kebebasan Beragama)
n. Ketentuan ini secara de jure nampak tidak bermasalah. Namun, dalam praktik di lapangan ketentuan ini dapat menimbulkan pelanggaran terhadap jaminan kemerdekaan tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu. Dalam praktik, himbauan kepada penganut agama lain untuk menggunakan pakaian dengan menyesuaikan ketentuan di agama masing-masing seringkali dimaknai sebagai kewajiban penganut agama tersebut untuk turut serta mematuhi ketentuan pakaian yang ditentukan dalam Perda a quo, apalagi dengan adanya sanksi yang berdampak pada pengurangan atau peniadaan hak asasi manusia. Dengan demikian, ketentuan tersebut dalam praktik akan meniadakan hak masyarakat yang berbeda agama untuk mengenakan pakaian yang sesuai dengan agama dan kepercayaan yang dianutnya sendiri.

Keterangan Perda ini telah diubah dengan Perda baru yaitu Peraturan Daerah Kabupaten Mandailing Natal Nomor 31 Tahun 2007 tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Kabupaten Mandailing Natal Nomor 6 Tahun 2003 tentang Berpakaian Busana Muslim dan Muslimah